摘要：隨著工業(yè)進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，水污染日趨嚴(yán)重，成為世界性的環(huán)境治理難題。為了民眾健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，防止水污染、保護(hù)和改善環(huán)境...

隨著工業(yè)進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，水污染日趨嚴(yán)重，成為世界性的環(huán)境治理難題。為了民眾健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，防止水污染、保護(hù)和改善環(huán)境、保障飲用水安全已經(jīng)迫在眉睫。

經(jīng)過近幾十年的努力，日內(nèi)瓦湖終于恢復(fù)清澈，并成為世界著名的旅游景區(qū)。

英國： 科學(xué)規(guī)劃 重點(diǎn)治理

2013年，英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部依據(jù)《歐盟水框架指令》對(duì)其境內(nèi)水體質(zhì)量進(jìn)行檢測。結(jié)果顯示，英格蘭和威爾士境內(nèi)質(zhì)量處于“良好”以上的水體僅占總體的27%。

針對(duì)境內(nèi)水體污染物來源的分布狀況，英國政府從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)生活污水兩個(gè)方面入手，解決水體污染問題，主要政策有以下3個(gè)方面：一是強(qiáng)化農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的水體保護(hù)意識(shí)。首先在英格蘭地區(qū)啟動(dòng)了“水域周邊敏感地區(qū)農(nóng)地管理項(xiàng)目”，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成水體污染的途徑和危害向農(nóng)民普及知識(shí)。二是使用強(qiáng)制措施降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染危害。依據(jù)歐盟有關(guān)指令，嚴(yán)格限制硝酸鹽和磷化合物化肥使用的數(shù)量和時(shí)間，并對(duì)違反規(guī)定的農(nóng)戶處以重罰。三是提供指導(dǎo)和資金促使農(nóng)戶改變生產(chǎn)模式。英國政府設(shè)立了總額為21億英鎊的“環(huán)境監(jiān)察項(xiàng)目”，與農(nóng)戶簽訂協(xié)議，確立其在水體保護(hù)方面的責(zé)任和義務(wù)。通過這一系列激勵(lì)措施，當(dāng)前英格蘭地區(qū)70%的農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中采取了控制或避免水體污染的耕種模式。

在城鎮(zhèn)生活方面，英國政府首先將英格蘭地區(qū)劃分為66個(gè)水體區(qū)域，每個(gè)區(qū)域?qū)嵭械胤秸?、社區(qū)以及企業(yè)共同管理，并注重發(fā)揮社區(qū)的作用。2012年至2015年，累計(jì)投入1000萬英鎊，聯(lián)合地方政府、社區(qū)和關(guān)注公共水體保護(hù)的非政府組織，推動(dòng)社區(qū)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)水污染領(lǐng)域宣傳工作，并支持居民區(qū)污水管道改造等活動(dòng)，降低居民生活污水對(duì)公共水體污染。與此同時(shí)，加強(qiáng)中央、地方政府和公路管理局的協(xié)作，提升水體保護(hù)在交通規(guī)劃中的重要性。針對(duì)城鎮(zhèn)生活垃圾對(duì)公共水體的污染控制，在與社區(qū)合作加強(qiáng)宣傳的同時(shí)，主要通過重金處罰的方式予以控制。英國當(dāng)前針對(duì)城市地區(qū)的河流、湖泊、海濱區(qū)域等公共水體建立了全面的監(jiān)控體系，對(duì)向公共水體丟棄垃圾的個(gè)人最高處以2500英鎊的罰金。

韓國： 總量管理 分類防治

在上世紀(jì)工業(yè)化發(fā)展時(shí)期，韓國也發(fā)生過水質(zhì)污染事故，事故傷痛的記憶以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)保意識(shí)提升，使韓國民眾對(duì)水污染防治的關(guān)注度非常高。韓國政府也為此做了多方面的工作，制定了具有很強(qiáng)針對(duì)性和可操作性的水污染防治辦法。

韓國環(huán)境保護(hù)部門將水質(zhì)污染的原因按污染源劃分為點(diǎn)污染和非點(diǎn)污染兩大類。點(diǎn)污染指的是由固定排放源產(chǎn)生的污染，這其中包括生活污水，占到了此類污染量的60%;工業(yè)廢水，占39%;畜牧業(yè)廢水，占1%左右。非點(diǎn)污染指的是道路、土壤等中的污染物質(zhì)和富營養(yǎng)化物質(zhì)對(duì)地表水和地下水造成的污染。由于此類污染發(fā)生地點(diǎn)不固定、范圍廣，因此成為韓國政府關(guān)注和集中治理的重點(diǎn)。

韓國環(huán)境部根據(jù)不同的水質(zhì)污染源類別制定了相應(yīng)的防治辦法。對(duì)于點(diǎn)污染源，韓國政府主要通過設(shè)立污水處理廠，并根據(jù)污水的具體情況，進(jìn)行物理處理、化學(xué)處理和生物學(xué)處理。對(duì)于非點(diǎn)污染治理起來則相對(duì)復(fù)雜，首先在農(nóng)民中倡導(dǎo)正確的施肥方法，即在農(nóng)作物對(duì)肥料需求旺盛時(shí)期集中施肥，其他時(shí)期少施肥，絕不過度施肥，以減少土壤中的富營養(yǎng)化物質(zhì);其次是在主要道路等污染源與水源地之間修復(fù)和加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)，設(shè)置植被緩沖帶，減少不透水層面積等。

韓國政府從2004年開始實(shí)行的水質(zhì)污染總量管理制是治理水污染比較行之有效的辦法。水質(zhì)污染總量管理制是指各地方政府針對(duì)管轄區(qū)段的河川科學(xué)地制定目標(biāo)水質(zhì)，以此推算出為實(shí)現(xiàn)和維持目標(biāo)水質(zhì)最大的水質(zhì)污染物容忍量，并據(jù)此規(guī)定污染物排放總量的管理制度。韓國環(huán)保專家認(rèn)為，污染總量管理制的實(shí)施具有三方面的重要意義：首先是通過科學(xué)的水質(zhì)管理，提高了環(huán)境治理的效率性，使環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾最小化，提高了治污的針對(duì)性和靈活性。其次是規(guī)劃細(xì)化到各級(jí)政府，細(xì)化到各排污源頭，使各方責(zé)任明確，使政府和企業(yè)間、企業(yè)和企業(yè)間矛盾最小化，提高了管理的實(shí)效性。再次是在制定規(guī)劃時(shí)統(tǒng)合上下游區(qū)域的意見，避免了地域間的矛盾，增強(qiáng)了管理制度的可操作性。

德國：完善立法 研發(fā)技術(shù)

在德國，人們可以享用到充足且優(yōu)質(zhì)的飲用水。除了德國水資源豐富之外，還得益于完善的立法、先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)和資源保護(hù)措施。

在德國水法體系中最重要的是《水平衡管理法》。一直到1949年聯(lián)邦德國《基本法》通過前，水事務(wù)管理一直都屬于各州自行管轄事務(wù)。根據(jù)《基本法》原第75條規(guī)定，聯(lián)邦對(duì)于水管理有框架性立法權(quán)限，但直到1957年聯(lián)邦議會(huì)才通過《水平衡管理法》。1976年德國利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)水體保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)充的《廢水征費(fèi)法》，才最終在水管理領(lǐng)域制定了聯(lián)邦范圍內(nèi)統(tǒng)一的法律性框架。這是德國首次按“誰污染誰付費(fèi)”原則，收取環(huán)境保護(hù)費(fèi)用。費(fèi)率取決于排水?dāng)?shù)量和其所含有危害物的性質(zhì)。污水排放收費(fèi)能促進(jìn)水消費(fèi)者盡可能降低排放。收費(fèi)資金由聯(lián)邦政府支配，專門用于支持水體質(zhì)量保護(hù)和提高。

德國水資源管制和水體保護(hù)受到歐盟法律性規(guī)范的深刻影響。2000年12月，歐盟開始實(shí)施水框架指令，并要求到2015年所有水體在數(shù)量和化學(xué)兩方面達(dá)到良好狀態(tài)。數(shù)量狀態(tài)良好是指地下水汲取和恢復(fù)能實(shí)現(xiàn)平衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年德國已有95%地下水域能實(shí)現(xiàn)數(shù)量狀態(tài)良好。

2009年德國頒布聯(lián)邦新水法，在水務(wù)上從原來的框架性立法權(quán)限升級(jí)為完整立法權(quán)限。新法在整體上承襲了原法規(guī)大量內(nèi)容，但不只是條文重新表述和結(jié)構(gòu)重新編排，更是大量吸收了各州水法中的內(nèi)容，同時(shí)還將歐盟指令及時(shí)轉(zhuǎn)化為成員國國內(nèi)法，在德國歷史中第一次實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)一的、直接適用的水管理法。德國亥姆霍茲研究聯(lián)合會(huì)環(huán)境研究中心研究員沈百鑫告訴記者：“德國水環(huán)境治理可以總結(jié)為：一個(gè)理念，即綜合治理;兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);三個(gè)立足點(diǎn)，即設(shè)施、水危害物質(zhì)和特別保護(hù)區(qū)?！?/span>

德國對(duì)廢水處理執(zhí)行相當(dāng)高的標(biāo)準(zhǔn)。德國聯(lián)邦能源與水經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)的資料顯示，與歐盟許多其他國家相比，德國的廢水幾乎100%按歐盟最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理?！八┙o和處理的長期安全性、高飲用水質(zhì)量、高廢水處理標(biāo)準(zhǔn)、高客戶滿意度以及細(xì)心保護(hù)水源”的“五支柱”原則成為德國水務(wù)行業(yè)標(biāo)桿。

德國柏林水務(wù)中心CARISMO項(xiàng)目以最大化利用污水中有機(jī)物質(zhì)的新技術(shù)，獲得了2014年德國可持續(xù)發(fā)展獎(jiǎng)。德中環(huán)境與能源促進(jìn)中心理事長周曠昕告訴記者：“很多人難以想象，在城市污水中含化學(xué)能的有機(jī)成分在很大程度上還能作為一種可再生能源。然而，在傳統(tǒng)的城市污水處理廠里，人們還在大量使用曝氣，通過生物降解來降低廢物水中的有機(jī)物。”CARISMO項(xiàng)目將污水處理廠初沉池改為利用混凝沉淀后，用滾筒將沉淀物和有機(jī)物過濾并送至污泥厭氧發(fā)酵，提高產(chǎn)期率，降低曝氣池氧氣消耗。不僅可節(jié)約能源，而且還能產(chǎn)生更多的能源。

柏林的大型污水處理廠目前每處理一立方米需要消耗0.2至0.4千瓦小時(shí)特定能量。然而，利用最佳的可行性技術(shù)方案，廢水中所含的有機(jī)物質(zhì)完全轉(zhuǎn)化為甲烷，反而可以在理論上產(chǎn)生甚至高達(dá)每廢水立方米0.8千瓦小時(shí)的能量。研究者認(rèn)為，到2030年，這一項(xiàng)目可以在不改變污水處理目標(biāo)的前提下，將污水處理廠由化石能源的消費(fèi)者轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍偕茉吹膬羯a(chǎn)者。

法國：軟硬兼施 合理利用

法國政府非常注重對(duì)水資源的污染防治，同時(shí)積極實(shí)行多管齊下的水資源治理模式，主要依靠法律與城市硬件設(shè)計(jì)維持了日常用水的安全與便利。

早在1964年，法國國民議會(huì)決議通過了《水法》與《水域分類、管理和污染控制法》。隨著法國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化與需要，《水法》在1992年得到了較大修改并沿用至今，進(jìn)一步有效地協(xié)助了法國政府對(duì)本國水資源的治理。在法律實(shí)施原則上，《水法》體現(xiàn)了四大原則：首先是綜合治理原則，該原則將水資源與其他資源一并納入生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)環(huán)節(jié)內(nèi)，使得法國的環(huán)境保護(hù)體系保持完整性與系統(tǒng)性。其次是流域治理原則，《水法》規(guī)定，法國國內(nèi)水資源以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行綜合治理，當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及排污、資源開發(fā)等水資源管理事項(xiàng)時(shí)，經(jīng)營者必須遵循流域管理委員會(huì)的意見，“誰的流域誰負(fù)責(zé)”。第三是全民治理原則，除了法國政府及其下屬的各級(jí)流域管理委員會(huì)外，民眾也應(yīng)廣泛參與進(jìn)水資源治理的環(huán)節(jié)當(dāng)中，民眾有監(jiān)督相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的義務(wù)，同時(shí)民眾代表也應(yīng)對(duì)水資源治理問題提出建議對(duì)策，使水資源保護(hù)與治理“大眾化”。最后是經(jīng)濟(jì)治理原則，這里的“經(jīng)濟(jì)治理”主要是指利用金錢罰金來規(guī)范并約束社會(huì)用水行為，旨在利用經(jīng)濟(jì)杠桿來保護(hù)法律的可實(shí)施性以及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在法國，向自然水域排放污水需得到嚴(yán)格審核，同時(shí)還需向流域管理部排污部門繳納高昂的排污費(fèi)，一旦超標(biāo)便將收到重磅經(jīng)濟(jì)罰單乃至法庭傳票。另一方面，污水處理與水資源再利用產(chǎn)業(yè)則是被政府鼓勵(lì)的行為，具體的鼓勵(lì)措施便是向這些產(chǎn)業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼與資助。

法國在水資源保護(hù)以及污染防治等方面之所以取得較高成就，除了依靠成熟的法律法規(guī)外，完善的人工水循環(huán)系統(tǒng)也使得整個(gè)社會(huì)嘗到了合理利用水資源的甜頭。法國的供水系統(tǒng)在設(shè)計(jì)之初便分為了兩套系統(tǒng)，以巴黎市為例，一套是流入百姓家中水龍頭的飲用水系統(tǒng)，另外一套是主要供城市清潔與綠化的非飲用水系統(tǒng)。據(jù)當(dāng)?shù)厍鍧崋T工稱，這些用于清潔路面，調(diào)整城市空氣濕度的水最終會(huì)流入下水渠，污水在進(jìn)入污水處理中心后，在物理過濾掉表層垃圾后，還要接受生物過濾，將污水中的富營養(yǎng)化物質(zhì)消除，在完成這個(gè)環(huán)節(jié)后，水質(zhì)即可達(dá)標(biāo)，并可根據(jù)需要決定是否再次使用，抑或排入自然水域內(nèi)。憑借著全市區(qū)長達(dá)2200公里的地下污水管線，巴黎得以較為“奢侈”地合理利用水資源進(jìn)行城市清潔。

瑞士： 嚴(yán)格高效 普及凈化

半個(gè)多世紀(jì)前，瑞士水生態(tài)環(huán)境建設(shè)也曾走過彎路。水利用的飛速發(fā)展，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。當(dāng)時(shí)，瑞士的湖水普遍遭到來自工業(yè)和生活的污染，污水收集率僅為20%，水質(zhì)環(huán)境持續(xù)惡化。

日內(nèi)瓦湖是歐洲中部地區(qū)最大的飲用水蓄水池。上世紀(jì)60年代，日內(nèi)瓦湖水體出現(xiàn)污染，家庭污水和工業(yè)廢水不經(jīng)處理就被直接排入湖中。此外，周邊農(nóng)林業(yè)大量使用農(nóng)藥，對(duì)地下水也形成嚴(yán)重污染，到70年代中期，湖中魚蝦近乎絕跡，成為“死湖”。巴塞爾市的水源來自萊茵河，在上世紀(jì)中葉，生活廢水、高毒性廢棄物和工業(yè)廢水的排放，則導(dǎo)致萊茵河污染達(dá)到歷史上最嚴(yán)重的程度。蘇黎世市的露天和封閉河道曾經(jīng)常被濫用于轉(zhuǎn)移工業(yè)區(qū)和住宅區(qū)污水。直至當(dāng)污染的后果明顯到眼可見、鼻可嗅的程度：河道散發(fā)惡臭，湖泊不再吸引人們游泳，動(dòng)植物漸漸消失，洪水在頻次和強(qiáng)度上激增，人們才意識(shí)到，蘇黎世水治理到了刻不容緩的地步。

此后，知錯(cuò)即改的瑞士人開始著手治理水污染。嚴(yán)峻的形勢(shì)使瑞士政府部門、私營企業(yè)和民間團(tuán)體不得不坐下來商討對(duì)策，并及時(shí)采取措施。

瑞士的經(jīng)驗(yàn)表明，從某種程度上來說，解決水污染問題只有一個(gè)辦法：將廢水排入自然水域之前首先使其凈化。過去幾十年，瑞士投資數(shù)十億瑞郎，建設(shè)了一項(xiàng)積極有效、遍及全國的污水凈化工程。污水凈化網(wǎng)遍布城市與村莊，數(shù)百個(gè)污水凈化裝置把下水道廢水中的有害物質(zhì)濾出。目前，瑞士民用水水價(jià)中，高達(dá)三分之二是專門用來處理生活污水的。瑞士聯(lián)邦環(huán)境局專家賽德勒爾說：“污水必須經(jīng)過污水廠凈化后才能排放出去。所以現(xiàn)在瑞士很多地方都把河水、湖水作為飲用水源，稍加處理便可直接飲用?！?/span>

瑞士水污染防治的另一條重要措施就是讓水循環(huán)重新自然化。在近百年中被引直或被開鑿成運(yùn)河的河流及小溪，要重新變回河床，恢復(fù)河流的原有面積。目前，河流回歸的自然工程已在瑞士各州全面展開。盡管費(fèi)用高昂，但讓河水重歸自然有著非常重要的意義：保障生態(tài)平衡，預(yù)防洪水泛濫并加強(qiáng)水的自然凈化能力。

比如埃默河，由于人工改造，其河床左右是水泥砌成的河墻，河床變得筆直，從而使得河水急速地從布格多夫市流向其他地區(qū)。由于河床的寬度被水泥河墻所固定，河水無法向兩岸擴(kuò)展，造成河水流速快，力量大，不僅使兩岸所有的植被根本無法生存，而且放大了洪水的危害。隨著攔水裝置的不斷增設(shè)，這又對(duì)瑞士主要魚類——鱒魚等的生存造成了致命打擊。如今，治理后的埃默河南段已恢復(fù)了原來的河床模樣。

經(jīng)過近幾十年嚴(yán)格高效的水污染治理和水環(huán)境管理，瑞士的水生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了顯著成績。今天，瑞士的城市工業(yè)污水和生活污水已經(jīng)百分之百做到了經(jīng)處理后再排放，瑞士的湖水甚至都已經(jīng)接近飲用水的標(biāo)準(zhǔn)。在瑞士，水泉、溪流、河流和湖泊是人們休養(yǎng)生息的理想場所。

日本： 問責(zé)嚴(yán)厲 信息公開

日本在維護(hù)水資源安全問題上有過沉痛的教訓(xùn)。為了追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)合理布局，日本曾忽視了環(huán)境問題，許多重化工業(yè)企業(yè)肆意向江河湖海排放廢水，不僅污染了日本的水資源，而且嚴(yán)重威脅居民的健康和生活安全。如九州地區(qū)的熊本縣，由于當(dāng)?shù)氐幕蕪S直接排放含有汞的廢水，使當(dāng)?shù)鼐用窕忌夏X神經(jīng)麻痹的怪病。從上世紀(jì)60年代起，日本各地連續(xù)發(fā)生多起水污染造成的社會(huì)事件，引起日本全國的強(qiáng)烈反響。

在輿論的壓力下，日本政府不得不下決心解決企業(yè)排污造成的水污染問題。日本首先從立法開始，短短幾年，先后通過了諸如《控制工業(yè)排水法》、《水質(zhì)污染防治法》、《湖泊水質(zhì)保全特別措施法》等法律，后來，日本又根據(jù)情況變化多次修改《水質(zhì)污染防治法》。這樣，日本主管部門和法律部門就可以依據(jù)這些法律監(jiān)督和管理水資源，并調(diào)查和追究污染水質(zhì)的責(zé)任方。

日本有關(guān)法律的最大意義，就是將水資源的安全和地方行政長官的責(zé)任聯(lián)系到一起。相關(guān)法律和法規(guī)規(guī)定，各地行政長官是當(dāng)?shù)厮Y源安全的責(zé)任人，應(yīng)依法對(duì)居民用水和水資源的安全進(jìn)行管理和監(jiān)察。因此，一旦出現(xiàn)水質(zhì)問題，當(dāng)?shù)匦姓饕賳T將被議會(huì)問責(zé)，還會(huì)面臨輿論的強(qiáng)大壓力，問題嚴(yán)重的還會(huì)被追究法律責(zé)任。在這種法律和輿論的約束下，日本任何一級(jí)行政長官對(duì)水資源和居民用水的安全達(dá)標(biāo)都不敢掉以輕心，盡心盡責(zé)地管理和監(jiān)察水質(zhì)的安全，否則不僅自己的“烏紗帽”不保，而且可能身陷法律糾紛。

日本為確保水資源安全，防止水污染，還建立了信息公開和居民查詢制度。在許多城市，主管部門都在供水系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)立了監(jiān)控系統(tǒng)。如東京都，從上游的水源到最終段的居民家庭管道，一共安裝了10多個(gè)檢測點(diǎn)，共有60多項(xiàng)檢測項(xiàng)目，而且隨時(shí)公布這些項(xiàng)目的檢測結(jié)果。居民每天可以從東京都水道局的網(wǎng)站上看到有關(guān)信息。如果居民感覺自己家中的水質(zhì)有問題，可以電話詢問水道局，或登門查詢，水道局必須給予說明，或上門檢查。

為解決企業(yè)排放問題，日本政府采取了“鞭子加糖塊”的政策。一方面，嚴(yán)厲打擊非法排放的企業(yè)。大阪附近的一家化工企業(yè)，偷偷向河川中排放廢水，結(jié)果被當(dāng)?shù)卣途用衤?lián)合起訴到法院，法院依法作出高額罰款，結(jié)果企業(yè)很快倒閉，企業(yè)負(fù)責(zé)人也鋃鐺入獄。后來，日本又對(duì)多起非法排放的企業(yè)作出嚴(yán)厲的處罰。另一方面，日本政府向投資建設(shè)污水處理系統(tǒng)的企業(yè)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，還給予稅率上的優(yōu)惠。這些政策讓企業(yè)知道，與其違法排污被罰高額罰金甚至企業(yè)倒閉，不如拿出些資金修建廢水處理設(shè)施，而且還能得到政府的補(bǔ)貼，政策引導(dǎo)使日本在短時(shí)間內(nèi)就杜絕了企業(yè)排放污水問題。